manifesto por uma nova cultura do território
Rafael Mata Olmo
Presidente da Associação de Geógrafos Espanhóis
No passado mês de Maio foi apresentado aos meios de comunicação social o manifesto: “Por uma nova cultura do território”. Este manifesto, que constitui uma chamada de atenção à sociedade em geral e, particularmente, aos responsáveis políticos, sobre a necessidade de reconduzir o modelo actual de crescimento urbano em Espanha, foi patrocinado pelos presidentes da Associação de Geógrafos Espanhóis e do Colégio de Geógrafos, e promovido por um grupo de profissionais e professores das áreas de urbanismo, geografia, direito, ciências naturais, engenharia e economia. Acompanham o manifesto mais de uma centena de adesões de prestigiados especialistas dos campos de conhecimento citados. A intenção dos promotores do manifesto é difundi-lo nas comunidades autónomas e municípios, aumentando as adesões, e constituir mais adiante uma plataforma cidadã sobre este assunto. A seguir, apresenta-se o texto do manifesto:
“A evolução que se está a verificar relativamente ao uso do solo em Espanha, principalmente em resultado dos avanços de uma urbanização realizada de forma massiva e sobre terrenos nem sempre adequados, é muito preocupante. Este processo está a ter consequências ambientais e paisagísticas muito negativas, cuja magnitude, em muitos casos, não está a ser considerada nem corrigida. O actual modelo de urbanização está a ter consequências prejudiciais à qualidade de vida dos cidadãos – entre as quais têm expressão muito evidente as dificuldades de acesso à habitação, o aumento da mobilidade e o acréscimo dos custos dos serviços – que podem comportar efeitos preocupantes para o equilíbrio do sistema financeiro e da actividade económica, tal como foi advertido em repetidas ocasiões às autoridades fiscais e monetárias. Além disso, a prática do urbanismo converte-se muito frequentemente em sinónimo de falta de transparência, de “má política” e inclusive de corrupção. Portanto, o instrumento que deveria servir para ordenar o uso do território em benefício da colectividade, acaba por se identificar, em muitos casos, como uma técnica ilegítima, onde a participação democrática do conjunto de actores presentes nos territórios é irrelevante, prevalecendo os interesses dos agentes urbanizadores.
No campo disciplinar, a própria expressão “ordenamento do território”, ainda não alcançou um consenso técnico-científico suficiente, e a sua prática real na maioria das comunidades autónomas não chegou a ser relevante em termos político-administrativos. Nesta circunstância, consome-se voraz e desordenadamente um recurso limitado, o território, sem se que se disponha de instrumentos de gestão adequados, e sem que se atinjam respostas suficientes para os graves e irreversíveis danos que estão a ocorrer em vários lugares.
A gestão prudente do território deve converter-se no elemento central de um novo debate cidadão. Um debate democrático, em que participem todos os actores implicados, especialmente aqueles que têm menos capacidade para fazer ouvir a sua voz. É imprescindível por isso que a sociedade espanhola tome consciência de que, ao persistir no mau uso e desordem do território, acumula, através de uma etapa curta de grandes benefícios privados, longos e onerosos períodos de custos ambientais, económicos e sociais. A maior capacidade técnica para transformar a natureza e os espaços de vida, o rápido aumento da população e dos níveis de consumo, devem ser acompanhados de prudência e respeito quanto à gestão dos recursos de que dispomos. Só assim conseguiremos manter e melhorar o nosso nível de bem-estar, só assim aproveitaremos as grandes potencialidades de que goza o nosso território, só assim evitaremos deixar às gerações futuras uma Espanha desfigurada, cheia de riscos e repleta de exasperações quotidianas, de desequilíbrios territoriais, de processos segregadores e de deterioração irreversível dos elementos culturais, simbólicos e patrimoniais.
É necessário, por isso, estabelecer as bases de uma nova cultura do território. Uma nova cultura territorial que impregne a legislação estatal e regional, que oriente a prática de todas as câmaras locais e o conjunto das administrações, que forneça o cenário adequado para o bom funcionamento do mercado, e que corrija, em benefício da colectividade, os excessos privados, fazendo prevalecer os valores da sustentabilidade ambiental, da eficiência funcional e da igualdade social. Esta nova cultura do território deve estar sustentada, na opinião dos autores, nos seguintes princípios, critérios e prioridades:
1. O território é um bem não renovável, essencial e limitado
A sociedade encontra em si mesma o suporte e o sustento material das suas necessidades, assim como a referência à sua identidade e cultura. As características naturais de cada território e a sobrevivência de traços e formas que provêm do passado conferem-lhe singularidade e valores de diversidade. Por isso, o território deve ser entendido como recurso, mas também como cultura, história, memória colectiva, referência de identidade, bem público, espaço de solidariedade e legado. A nova cultura do território deve ter como primeira preocupação encontrar formas para que, em cada lugar, a colectividade desfrute dos recursos do território e preserve os seus valores para as gerações presentes e futuras.
2. O território é uma realidade complexa e frágil
A realidade territorial e todos os lugares são compostos por múltiplos elementos naturais e culturais e pelas suas inter-relações, que devem ser adequadamente consideradas. As intervenções com grande incidência territorial (urbanizar, construir obras públicas, extrair minerais, cultivar, reflorestar, etc.) têm habitualmente consequências irreversíveis. Por isso devem ser realizadas com consciência desta complexidade e apoiadas pela avaliação prévia das múltiplas repercussões possíveis. O princípio da precaução é imprescindível para todas estas transformações.
3. O território contém valores ecológicos, culturais e patrimoniais que não se podem reduzir ao preço do solo
Presidente da Associação de Geógrafos Espanhóis
No passado mês de Maio foi apresentado aos meios de comunicação social o manifesto: “Por uma nova cultura do território”. Este manifesto, que constitui uma chamada de atenção à sociedade em geral e, particularmente, aos responsáveis políticos, sobre a necessidade de reconduzir o modelo actual de crescimento urbano em Espanha, foi patrocinado pelos presidentes da Associação de Geógrafos Espanhóis e do Colégio de Geógrafos, e promovido por um grupo de profissionais e professores das áreas de urbanismo, geografia, direito, ciências naturais, engenharia e economia. Acompanham o manifesto mais de uma centena de adesões de prestigiados especialistas dos campos de conhecimento citados. A intenção dos promotores do manifesto é difundi-lo nas comunidades autónomas e municípios, aumentando as adesões, e constituir mais adiante uma plataforma cidadã sobre este assunto. A seguir, apresenta-se o texto do manifesto:
“A evolução que se está a verificar relativamente ao uso do solo em Espanha, principalmente em resultado dos avanços de uma urbanização realizada de forma massiva e sobre terrenos nem sempre adequados, é muito preocupante. Este processo está a ter consequências ambientais e paisagísticas muito negativas, cuja magnitude, em muitos casos, não está a ser considerada nem corrigida. O actual modelo de urbanização está a ter consequências prejudiciais à qualidade de vida dos cidadãos – entre as quais têm expressão muito evidente as dificuldades de acesso à habitação, o aumento da mobilidade e o acréscimo dos custos dos serviços – que podem comportar efeitos preocupantes para o equilíbrio do sistema financeiro e da actividade económica, tal como foi advertido em repetidas ocasiões às autoridades fiscais e monetárias. Além disso, a prática do urbanismo converte-se muito frequentemente em sinónimo de falta de transparência, de “má política” e inclusive de corrupção. Portanto, o instrumento que deveria servir para ordenar o uso do território em benefício da colectividade, acaba por se identificar, em muitos casos, como uma técnica ilegítima, onde a participação democrática do conjunto de actores presentes nos territórios é irrelevante, prevalecendo os interesses dos agentes urbanizadores.
No campo disciplinar, a própria expressão “ordenamento do território”, ainda não alcançou um consenso técnico-científico suficiente, e a sua prática real na maioria das comunidades autónomas não chegou a ser relevante em termos político-administrativos. Nesta circunstância, consome-se voraz e desordenadamente um recurso limitado, o território, sem se que se disponha de instrumentos de gestão adequados, e sem que se atinjam respostas suficientes para os graves e irreversíveis danos que estão a ocorrer em vários lugares.
A gestão prudente do território deve converter-se no elemento central de um novo debate cidadão. Um debate democrático, em que participem todos os actores implicados, especialmente aqueles que têm menos capacidade para fazer ouvir a sua voz. É imprescindível por isso que a sociedade espanhola tome consciência de que, ao persistir no mau uso e desordem do território, acumula, através de uma etapa curta de grandes benefícios privados, longos e onerosos períodos de custos ambientais, económicos e sociais. A maior capacidade técnica para transformar a natureza e os espaços de vida, o rápido aumento da população e dos níveis de consumo, devem ser acompanhados de prudência e respeito quanto à gestão dos recursos de que dispomos. Só assim conseguiremos manter e melhorar o nosso nível de bem-estar, só assim aproveitaremos as grandes potencialidades de que goza o nosso território, só assim evitaremos deixar às gerações futuras uma Espanha desfigurada, cheia de riscos e repleta de exasperações quotidianas, de desequilíbrios territoriais, de processos segregadores e de deterioração irreversível dos elementos culturais, simbólicos e patrimoniais.
É necessário, por isso, estabelecer as bases de uma nova cultura do território. Uma nova cultura territorial que impregne a legislação estatal e regional, que oriente a prática de todas as câmaras locais e o conjunto das administrações, que forneça o cenário adequado para o bom funcionamento do mercado, e que corrija, em benefício da colectividade, os excessos privados, fazendo prevalecer os valores da sustentabilidade ambiental, da eficiência funcional e da igualdade social. Esta nova cultura do território deve estar sustentada, na opinião dos autores, nos seguintes princípios, critérios e prioridades:
1. O território é um bem não renovável, essencial e limitado
A sociedade encontra em si mesma o suporte e o sustento material das suas necessidades, assim como a referência à sua identidade e cultura. As características naturais de cada território e a sobrevivência de traços e formas que provêm do passado conferem-lhe singularidade e valores de diversidade. Por isso, o território deve ser entendido como recurso, mas também como cultura, história, memória colectiva, referência de identidade, bem público, espaço de solidariedade e legado. A nova cultura do território deve ter como primeira preocupação encontrar formas para que, em cada lugar, a colectividade desfrute dos recursos do território e preserve os seus valores para as gerações presentes e futuras.
2. O território é uma realidade complexa e frágil
A realidade territorial e todos os lugares são compostos por múltiplos elementos naturais e culturais e pelas suas inter-relações, que devem ser adequadamente consideradas. As intervenções com grande incidência territorial (urbanizar, construir obras públicas, extrair minerais, cultivar, reflorestar, etc.) têm habitualmente consequências irreversíveis. Por isso devem ser realizadas com consciência desta complexidade e apoiadas pela avaliação prévia das múltiplas repercussões possíveis. O princípio da precaução é imprescindível para todas estas transformações.
3. O território contém valores ecológicos, culturais e patrimoniais que não se podem reduzir ao preço do solo
Estes valores sociais, difíceis de medir em termos convencionais, devem ser sistematicamente considerados pelas administrações responsáveis para defender as suas qualidades e potencialidades. A apropriação privada de qualquer parte do território deve ser compatível com tais valores. Por isso, a propriedade do solo e a habitação devem ser concebidas de acordo com a sua função social, assumindo plenamente a responsabilidade de realizar a sua utilidade, o seu valor ambiental e o seu potencial paisagístico.
4. Um território bem gerido constitui um activo económico de primeira ordem
Na verdade, a correcta gestão do processo de urbanização permite reduzir os custos da mobilidade para as pessoas e as empresas, conter os preços do solo e da habitação, assim como moderar os custos da prestação dos serviços. Por outro lado, dispor de uma envolvente de qualidade não só evita danos ambientais como atribui valor adicional aos produtos e serviços, em particular aos turísticos, essenciais para a economia espanhola. A gestão sustentável do território é certamente uma obrigação social e ambiental, mas também é uma exigência económica imperativa.
5. O planeamento territorial e urbanístico é um instrumento essencial para a actuação dos poderes públicos
Perante toda a inconstância reguladora, é preciso defender a importância da legislação, da normatividade e da gestão urbanística para o bom governo do território. No entanto, a prática urbanística deve dotar-se de novos horizontes e de novas ferramentas disciplinares e administrativas. Só desta forma dará resposta às necessidades sociais, propiciará a coordenação política horizontal entre distintos departamentos e fomentará o acordo vertical entre administrações e agentes sociais. O conjunto de administrações competentes deve propiciar uma revalorização do planeamento territorial e geral, suprimindo a utilização espúria de outros instrumentos de menor alcance espacial, mas com elevada incidência na realidade, e cuja aplicação abusiva teve como consequência a urbanização massiva, desordenada e inadequada do solo rural.
6. O planeamento municipal deve ter como principal objectivo facilitar o acesso à habitação, o desfrute dos serviços e a preservação do ambiente
O planeamento municipal é a escala básica da prática urbanística, mas em muitas ocasiões os planos locais de ordenamento servem quase exclusivamente para impulsionar processos de expansão urbana. Diante deste desvio, é necessário defender planos municipais de ordenamento que atribuam valores positivos a todas e a cada uma das partes do território municipal, enquadrando o crescimento urbano segundo critérios ecológicos e sociais, além da simples consideração da oportunidade económica ou de ocasionais negócios particulares imediatos. Concretamente, é necessário abandonar o conceito de solo rural como espaço residual, continuamente pendente da urbanização futura, e compreender que a permanência de solos rurais destinados às práticas agrárias se torna imprescindível por razões ambientais e ecológicas, inclusive nos contextos espaciais das maiores cidades e aglomerações urbanas. A defesa do espaço aberto como modelo territorial básico é hoje uma prioridade que deve ser perseguida adequadamente, inclusive através de procedimentos de aquisição de terras e/ou apropriação por interesse social.
7. O planeamento territorial deve proporcionar acordos básicos sobre o traçado das infra-estruturas, o desenvolvimento das aglomerações e o sistema de espaços abertos
Num território crescentemente integrado, o planeamento municipal não pode enfrentar por si só as dinâmicas de transformação do espaço. Por isso, é actualmente mais necessário do que nunca dispor de um planeamento à escala territorial, que coordene e vincule o planeamento municipal a um novo modelo de urbanização, baseado na economia do consumo do solo, na convivência de usos e na coesão social. O planeamento territorial deve ser um compromisso ao mesmo tempo geral e suficientemente concreto. As actividades políticas dos partidos e responsáveis pela formulação e aprovação deste planeamento serão avaliadas conforme o seu cumprimento e desenvolvimento. Sobre as Comunidades Autónomas recai a grande responsabilidade de demonstrar uma maior vontade política de organizar o seu território, superando a situação criada quase exclusivamente pelo planeamento urbano. Estas devem aumentar a sua capacidade administrativa e técnica para realizar planos de ordenamento e tornar efectiva a ordem territorial que propõem. É imprescindível a formulação de modelos de ordenamento territorial para âmbitos metropolitianos, litorais e de espaços rurais, com cidades médias e/ou espaços naturais protegidos.
8. O Governo central e o Parlamento do Estado não se podem desentender quanto ao território
Com todo o respeito pelas competências que a Constituição espanhola outorga às Comunidades Autónomas e aos municípios em relação ao ordenamento territorial e urbanismo, a administração geral do Estado não pode deixar de considerar o território como parte da sua responsabilidade. No momento actual, é impreterível a revisão da legislação vigente desde 1998 sobre medidas liberalizadoras quanto ao solo, que supere a visão estreita de que a sua vocação essencial seria a urbanização. A legislação do Estado deve solicitar às administrações competentes a atribuição de valores sociais positivos para todas as partes do território espanhol, já que todas elas afectam a qualidade de vida dos cidadãos, todas têm funções naturais, ecológicas ou ambientais e em todas elas se inscrevem traços históricos e do património cultural. Sobre o governo central recai igualmente a responsabilidade de rever e propor o consenso relativo a um novo modelo de financiamento para os governos locais, capaz de responder aos princípios de suficiência financeira e adequação de recursos aos serviços reais que devem prestar.
9. Num mundo crescentemente integrado, a gestão do território deve atender também aos compromissos de solidariedade e responsabilidade global
O Estado espanhol subscreveu e/ou ratificou diferentes acordos internacionais (Convenção sobre Conservação e Protecção da Vida Selvagem e Meio Natural, Berna, 1979; Carta Europeia de Ordenamento do Território, Torremolinos, 1983; Convenção para a Protecção do Património Arquitectónico da Europa, Granada, 1985; Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 1992; Estratégia Territorial Europeia, Potsdam, 1999; Princípios Directores para o Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu, Hanover, 2000; Convenção Europeia da Paisagem, Florença, 2000). Nestas circunstâncias, o conjunto de administrações públicas espanholas está obrigado a seguir as orientações que outros estados europeus assumem em relação ao ordenamento do território em consequência de tais tratados e com repercussões muito positivas para os cidadãos.
10. O impulso dos valores de sustentabilidade ambiental, eficiência económica e igualdade social requer uma nova cultura do território.
Para a promover é necessário um amplo acordo que deve ter reflexo tanto na actuação administrativa como nas práticas sociais. Desta forma, as administrações que actuam em cada nível territorial (local, regional, estatal e europeu) devem rever os seus objectivos, as suas normas e instrumentos de gestão territorial, para os colocar de modo mais efectivo ao serviço da colectividade. E os cidadãos, ao mesmo tempo que exigem o direito a um tratamento equitativo em qualquer território, têm também o dever ético de zelar pelo bem-estar das gerações futuras.
Maio de 2006
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